La res pública
romana:
Instituciones
y participación popular
The
roman public res:
Institutions
and popular participation
(Universidad de
Zaragoza)
RESUMEN
Los romanos nunca pusieron su
constitución por escrito, lo que facilitó su dinamismo y flexibilidad. Tras un
largo proceso de experimentación, la “constitución romana” fue el resultado
final de un desarrollo que duró siglos. La “constitución” romana en época republicana
se apoyaba en tres pilares: senado, magistraturas y asambleas del pueblo. La
República romana fue esencialmente un régimen aristocrático con tendencias
oligárquicas, aunque con una limitada pero no
despreciable participación popular en la toma de decisiones.
Palabras Clave:
“constitución”; mos maiorum;
senado; magistraturas; asambleas populares; democracia, aristocracia.
Abstract
The Romans never put
their ‘constitution’ in writing, which facilitated their dynamism and flexibility.
After a long process of experimentation, the Roman ‘constitution’ was the final
result of centuries of
development. The Roman Republican ‘constitution’ was based on three pillars:
senate, magistracies and popular assemblies. The Roman Republic was essentially
an aristocratic regime with oligarchic tendencies, with a limited but not
negligible popular participation in decision-making.
Keywords: ‘constitution’; mos
maiorum; senate; magistracies; popular assemblies; democracy; aristocracy
La ‘constitución’ romana en época
republicana se apoyaba en tres pilares: senado, magistraturas y asambleas del
pueblo. Los romanos nunca pusieron su constitución por escrito, lo que facilitó
su dinamismo y flexibilidad. Por un lado, las instituciones republicanas fueron
el resultado final de un largo proceso de experimentación. Por otro lado, una
vez consolidadas no tuvieron un carácter inmutable, sino que, por el contrario, fueron
modificadas a lo largo del tiempo para adaptarse a las cambiantes
circunstancias de las políticas interior y exterior de Roma.
Paradójicamente,
esas transformaciones fueron con frecuencia presentadas y legitimadas desde el
supuesto respeto a la tradición simbolizada en el concepto mosmaiorum, literalmente ‘las
costumbres de los antepasados’. De hecho, mosmaiorum no fue nunca un
concepto inmutable sino dinámico y aglutinante, con un contenido que fue constantemente
reinterpretado, y que varió incorporando nuevas ideas y prácticas en función de
las necesidades de cada momento. Mosmaiorum definía la esencia de la romanidad,
representaba un símbolo de una estabilidad y de una continuidad que eran muy
valiosas para los romanos. Al mismo tiempo, su reivindicación con frecuencia no
hacía sino enmascarar la introducción de nuevos usos contrarios precisamente a
la tradición que se decía defender.
Por
encima de todo, el mosmaiorum
actuó como ‘tótem’ ideológico de la aristocracia romana, como emblema protector
de la clase dirigente y, a través de su liderazgo, de la comunidad. El mosmaiorum servía
como símbolo de identificación de la aristocracia romana, como vertebrador de
la historia de Roma y como elemento de cohesión de la élite social en aras del
mantenimiento del orden establecido. En definitiva, proporcionaba a la nobilitas la
conciencia de su función dentro de la comunidad y la dotaba de homogeneidad. Al
mismo tiempo, el mosmaiorum
reivindicaba implícitamente el sistema político republicano. Su éxito era
evidenciado por la expansión mediterránea de Roma y por la creación de un
Imperio. Y ese éxito por sí solo legitimaba a las clases dirigentes que habían
estado y estaban a la cabeza del Estado romano. La idea que subyacía es que las
cosas debían ser de una determinada manera porque siempre habían sido así en
Roma. En consecuencia, el mosmaiorum confirmaba un sistema de valores que legitimaba
la subordinación social, la desigualdad económica y su reflejo político.
El proceso de construcción de la “Constitución” Romana
Si
bien la tradición romana atribuía al fundador Rómulo la primera organización
institucional de la civitas,
y al supuesto sexto rey Servio Tulio la introducción de cambios sustanciales en
la estructuración de la ciudadanía en asambleas populares, en Roma no existió
nunca un legislador como Licurgo en Esparta o Solón en Atenas que realizara un
diseño completo de la constitución. Los romanos eran conscientes de que su
‘constitución’ era el fruto de las aportaciones de muchas generaciones (Cic. rep.
2.1-2).
El
único órgano que supuestamente existió desde el mismo momento de la fundación
de la ciudad fue el senado, que presuntamente fue creado por Rómulo como un
consejo del que formaban parte los patres de las principales familias (Liv. 1.8). Las fuentes
son coincidentes al describir el senado desde su origen como un consejo
permanente al que sus miembros pertenecían de por vida. Según la tradición, el
senado creado por Rómulo tenía cien miembros, un número que se mantuvo
inmutable hasta que todavía en época monárquica Tarquinio Prisco habría añadido
cien nuevos miembros (Liv. 1.35).
Sin
embargo, un texto de Festo pone en duda el carácter permanente del senado
durante el período arcaico: “Hubo un tiempo en el que no se
consideraba vergonzoso que algunos senadores no fueran tomados en cuenta,
porque, así como los reyes solían elegir (o elegir como sustitutos) a los hombres
que les servirían como asesores públicos, del mismo modo durante la República
los cónsules (o tribunos militares con poder consular) elegían ellos mismos a
sus amigos más cercanos entre los patricios y luego también entre los plebeyos.
Esta práctica continuó hasta que la ley del tribuno Ovinio
le puso fin. La ley de Ovinio obligó por juramento a
los censores a enrolar en el senado a los mejores hombres de todos los rangos.
La aplicación de esta ley tuvo como consecuencia que algunos senadores que no fueron
tenidos en cuenta, y que por lo tanto perdieron su puesto, fueron considerados
como deshonrados”.
(Festo 290 L.).
Sexto
Pompeyo Festo fue un gramático romano que vivió en el siglo II d.C. Realizó un
epítome de la obra De verborumsignificatu
escrita por Verrio Flaco, un renombrado gramático y anticuarista de época augústea.
Su principal valor es, por lo tanto, que recoge un tipo de información
histórica sobre el período inicial de la historia de Roma transmitida por
canales diferentes a la que aparece en Livio y en Dionisio de Halicarnaso,
nuestras principales fuentes, como culminación de la tradición analística de
los siglos II y I (Fabio Píctor, Catón, Pisón Frugi, Valerio Antias, etc.). De hecho, la información
recogida por Festo es excepcional, en tanto que no aparece corroborada por
ninguna otra fuente antigua, lo que no quiere decir que deba ser por ello
despreciada.
De
acuerdo con Festo, el senado originalmente no era un consejo con una
composición permanente y vitalicia, sino que sus miembros variaban
constantemente, puesto que los senadores eran designados por los gobernantes
con imperium
de entre sus personas de confianza. Esto habría sucedido tanto en el período
monárquico como en la fase inicial de la República. En origen, los senadores
actuaban como consejeros de los reyes, mientras que en el período republicano
inicial lo eran de los cónsules o de quienes fueran los magistrados supremos en
esa fase arcaica. Este procedimiento terminó según Festo con la aprobación de
la ley Ovinia, probablemente en la segunda mitad del
siglo IV. La ley Ovinia concedía a los censores la
potestad de nombrar a los senadores, pero también la de expulsar de la Curia a
quienes no hubieran tenido una conducta adecuada, lo que significaba para ellos
caer en la ignominia y el deshonor. De ser cierta la información proporcionada
por Festo, la aprobación de la ley Ovinia debería ser
considerada, por lo tanto, como el punto de inicio del senado entendido como
consejo permanente y vitalicio tal como es conocido en el resto del período
republicano. En la práctica, la evidente implicación de la aceptación del texto
de Festo es que el senado como tal no existió antes de la ley Ovinia. El senado sólo habría adquirido un peso político
real como institución autónoma desde el momento en que sus miembros ya no
dependían de la voluntad de los magistrados supremos para su mera existencia
como consejeros. Es su carácter vitalicio lo que habría otorgado fuerza e
influencia a los senadores, quienes a partir de entonces pudieron convertirse
en una ‘politicalclass’ con una determinada identidad
de grupo. Por otra parte, la existencia de un consejo permanente dotaría de una
mayor estabilidad y coherencia a la política interna y externa de Roma en una
época en la que la ciudad latina se había convertido ya en la gran potencia en
Italia y estaba a punto de dar el salto al Mediterráneo.
Ciertamente,
la credibilidad del excepcional texto de Festo plantea problemas al chocar con
la visión unánime de todas las demás fuentes antiguas. Sin embargo, la idea que
transmite de un senado que no existió desde sus inicios como una institución
inmutable, sino como el resultado de una larga evolución histórica, es
consecuente con lo que las fuentes dicen del modo en que magistraturas y
asambleas fueron creadas.
De
acuerdo con la tradición, la monarquía fue abolida en Roma en el año 509 y
reemplazada por un régimen republicano. Como gobernante supremo, el rey fue
sustituido por una magistratura doble de poder igualitario elegida por el
pueblo, el consulado, que heredó el imperium que caracterizaba el poder del monarca. A pesar de
que las fuentes son de nuevo prácticamente unánimes al apoyar esta versión, y
de que la lista de cónsules (fasti consulares)
parece confirmarla, la historiografía la ha puesto en duda mayoritariamente,
entre otras cosas porque una magistratura doble con poderes igualitarios
resulta excepcional en la Italia central en una época tan antigua. En
consecuencia, el consulado de época histórica parece más bien el resultado de
un largo proceso. Es posible que su origen esté en el año 366 con la aprobación
de las leyes Licinio-Sextias, en conjunción con la
creación de la pretura urbana ese año. El siglo V y el comienzo del IV debió de
ser por lo tanto una época de experimentación, durante el cual la magistratura
suprema de la Roma republicana fluctuó. En ese período, las fuentes mencionan,
además del consulado, el efímero gobierno de los decenviros encargados de
redactar la ley de las XII Tablas en 451-450, así como a los tribunos militares
con poder consular que se alternaron en el poder con los cónsules en la segunda
mitad del siglo V y en el primer tercio del IV. Pero es posible que, en
realidad, la magistratura que sustituyó a la monarquía al inicio de la
República fuera una magistratura única o una magistratura doble de poderes
desiguales, tal vez el dictator
o el praetormaximus
al que Livio se refiere como una institución arcaica (Liv. 7.3.5).
A lo
largo del siglo V fueron creadas las demás magistraturas: la cuestura, la
censura, la edilidad y el tribunado de la plebe, estas dos últimas
instituciones surgidas en el contexto del conflicto patricio-plebeyo. En
consecuencia, es probable que se tardara más de un siglo en completar el diseño
de las magistraturas republicanas tal y como las conocemos en época histórica:
consulado y pretura como magistraturas superiores con imperium, censura como
magistratura superior sin imperium, edilidad, tribunado de la plebe y cuestura como
magistraturas inferiores.
Por
lo que respecta a las asambleas populares, los comitia curiata habrían existido desde el inicio
del período monárquico agrupando a los ciudadanos en curias. Su principal
función era la de otorgar simbólicamente el imperium al rey durante la época
monárquica y a los magistrados superiores en la República (lexcuriata de imperio). Esta asamblea perdió prácticamente toda importancia
desde el inicio de la República a raíz de la creación de los comitia centuriata y
de los comitia tributa, cuya creación la tradición
atribuye al rey Servio Tulio, junto con las centurias y las tribus
territoriales a partir de las cuales se organizaban ambas asambleas. Esto
habría sucedido por lo tanto en la parte central del siglo VI. Sin embargo, ¿es
plausible esta fecha? Servio Tulio habría dividido a la ciudadanía romana en cinco
clases de acuerdo con su riqueza. Cada una de esas clases estaba a su vez
subdividida en centurias compuestas por iuniores (hombres hasta 45 años) y seniores (a partir de esa edad).
Cada infante debía costearse su propio equipo de guerra, más o menos completo
según su capacidad económica. Existía además una caballería formada por los
ciudadanos más ricos, así como una única centuria de proletarios (proletarii) a la
que pertenecían los más pobres. Esta estructura del ejército era a su vez la
base a partir de la cual se organizaban los comicios por centurias (comitia centuriata),
asamblea en la que cada centuria tenía un voto, lo cual concedía un mayor poder
de decisión a las clases más altas, porque proporcionalmente formaban un número
de centurias mucho más elevado que el resto de la población.
Es
muy improbable que ya en el siglo VI el ejército romano tuviera una estructura
tan compleja, así como que tuviera su reflejo en una no menos compleja
organización de la asamblea del pueblo. Roma era entonces una pequeña ciudad
con un reducido territorio y con un limitado número de ciudadanos. La
estructura de su ejército debió de ser en consecuencia mucho más sencilla en
aquel tiempo, estando probablemente formado por aquéllos que podían pagarse por
sí mismos el equipo de infantería (classis) y por la caballería de los más ricos. Al margen
quedaría el resto de la población, los infra
classem. Es probable que durante el siglo VI
tuviera lugar en Roma una reforma militar de tipo hoplítico, en la línea de lo
que estaba sucediendo o había ya sucedido recientemente en otros muchos Estados
mediterráneos. Pero la estructura militar y social que las fuentes atribuyen
como anacrónica anticipación histórica a Servio Tulio es más bien propia de una
época posterior, posiblemente del siglo V, y en consecuencia los comitia centuriata no
debieron de adquirir hasta esa época su forma definitiva, la que es conocida en
los últimos siglos republicanos.
Es
probablemente lo mismo que sucedió con los comicios por tribus (comitia tributa). De acuerdo con la tradición,
Servio Tulio sustituyó las tres tribus arcaicas de base gentilicia por nuevas
tribus creadas sobre una base territorial. Es decir, a partir de ese momento el
criterio de pertenencia de un ciudadano a una tribu ya no era el nacimiento,
sino el domicilio. Así, habrían sido creadas entonces las cuatro tribus urbanas
que subsistieron durante todo el período republicano, y tal vez también algunas
tribus rurales. En este sentido, Roma no habría sido una excepción, puesto que
transformaciones similares tuvieron lugar en otros Estados mediterráneos. Sin
embargo, en una ciudad mucho más avanzada institucionalmente como Atenas la
introducción de tribus de acuerdo con el lugar de residencia de sus miembros
fue realizada por Clístenes sólo a final del siglo VI. Aceptar como histórica
la reforma de Servio Tulio significa admitir que la sociedad romana alcanzó ese
punto organizativo varias décadas antes que Atenas, lo cual parece improbable.
Por lo tanto, las nuevas tribus de base territorial debieron de ser
introducidas ya en época republicana, no en la fase monárquica, posiblemente en
algún momento del siglo V. A partir de entonces, mientras el número de tribus
urbanas se fijó para siempre en cuatro, el de tribus rurales fue aumentando
hasta llegar a las treinta y cinco atestiguadas en el siglo III.
Puesto
que las nuevas tribus fueron la base de la asamblea tribal, es igualmente
razonable suponer que esta asamblea no existió como tal hasta la época
republicana. De acuerdo con las fuentes antiguas, al comienzo del conflicto
entre patricios y plebeyos, que se desarrolló durante los siglos V y IV, fue
creado el concilium plebis, una
asamblea exclusiva de los plebeyos. La asamblea tribal del conjunto del populus y el concilium plebis de los
plebeyos evolucionaron en paralelo durante la República inicial hasta que la
ley Hortensia aprobada en 287 convirtió los plebiscitos de los concilia plebeyos en leyes de obligado
cumplimiento para todos los ciudadanos. A partir de ese momento ambas asambleas
debieron de fusionarse en la práctica, aunque los patricios siguieron estando
excluidos de las votaciones para elegir a los magistrados plebeyos (tribunos de
la plebe y ediles de la plebe).
Si
bien es obvio que estas cuestiones que acabamos de abordar presentan muchos
detalles y matices sujetos a discusión, la conclusión de este sucinto análisis
es que la ‘constitución romana’ fue el resultado final de un proceso que duró
siglos. Probablemente tal y como fue conocida en época histórica no se puede considerar
acabada hasta el siglo IV o incluso el comienzo del III, coincidiendo con el
final de la conquista de Italia y de la lucha entre patricios y plebeyos.
El funcionamiento de las instituciones
Desde
ese instante la constitución gozó de una notable estabilidad, siendo éste sin
duda un factor que ayudó a Roma a convertirse en la gran potencia mediterránea.
Sin embargo, siguieron siendo introducidos cambios en las instituciones para
adaptarlas a las nuevas realidades. Un pasaje ciceroniano (Cic.
Leg.Man. 60) ilustra perfectamente esa voluntad
de adaptación. Siendo pretor en el año 66, Cicerón habló ante el pueblo a favor
de la aprobación del proyecto de ley del tribuno Manilio
que concedió a Pompeyo un mando extraordinario para combatir en Oriente contra
Mitrídates, rey del Ponto. Cicerón era consciente de que la ley presentaba
aspectos que no estaban de acuerdo con la tradición, tal y como ya había sido puesto de manifiesto por
quienes se oponían a ella. Sin embargo, el orador encontró un argumento para
apoyar la medida a pesar de ello, y afirmó que, ciertamente, los antepasados
respetaron la tradición en tiempo de paz, pero que estando en guerra buscaron
siempre lo que era más útil para Roma, implicando de este modo que las
decisiones tomadas entonces podían no estar de acuerdo con la tradición.
Cicerón concluyó su argumentación afirmando que los antepasados no tuvieron
ningún problema para adoptar nuevas disposiciones ante nuevas circunstancias, legitimando
así la concesión del mando extraordinario a Pompeyo. Este pasaje ciceroniano es
probablemente el mejor ejemplo del pragmatismo político que caracterizó siempre
el sistema republicano romano.
Las magistraturas
Por lo que
respecta a las magistraturas, se fue consolidando progresivamente una carrera
política (cursushonorum)
que acabó por ser regulada legalmente mediante la aprobación en torno al año
180 de la lexVilliaannalis.
Esta ley fijó un orden predeterminado en el ejercicio de las magistraturas y la
obligación de que transcurrieran dos años entre una y otra, así como la edad
mínima para su desempeño. Un siglo más tarde, una ley hecha aprobar por el
dictador Sila en el año 81 reafirmó la misma normativa con algunas
modificaciones. De acuerdo con la ley silana, tras el
servicio militar un ciudadano podía ser elegido cuestor a los treinta años. A continuación se podía desempeñar el cargo de edil, teniendo
en cuenta que había cada año cuatro ediles, dos patricios y dos plebeyos. Estas
magistraturas eran consideradas inferiores y estaban dotadas de potestas. En lugar de aspirar a la
edilidad, en este escalón de la carrera política sólo los plebeyos podían
preferir ser alguno de los diez tribunos de la plebe anuales en lugar de
aspirar a la edilidad.
Por encima
de estas magistraturas inferiores, las superiores eran la pretura, el consulado
y la censura. Las dos primeras estaban caracterizadas por la posesión de imperium, lo que
las facultaba para ejercer el mando militar. Se podía ser elegido pretor a los
treinta y nueve años, cónsul a los cuarenta y dos. La censura era, por su
parte, la culminación de la carrera política, puesto que a ella accedían
personas de reconocido prestigio en la sociedad que hubieran desempeñado las
demás magistraturas con anterioridad. Los censores eran elegidos cada cinco
años, y la censura era, además, la única magistratura en la que sus miembros
ocupaban el cargo durante un año y medio, puesto que todas las demás
magistraturas eran anuales. Todas las magistraturas eran colegiadas y elegidas
por el pueblo, pero ser magistrado era considerado un honor (honos) para un
ciudadano, razón por la cual el ejercicio de una magistratura nunca fue
remunerado en Roma. En la práctica esto significó que sólo miembros de la elite
social accedieran a ellas a lo largo de toda la historia de la República
romana.
Además de
estas magistraturas regulares, en la Roma republicana existió una magistratura
extraordinaria, la dictadura. Un dictador era nombrado por uno de los cónsules
por orden del senado, y contaba con un ayudante con un poder menor, el magister equitum.
Por lo general, la dictadura era establecida temporalmente para hacer frente a
un peligro militar, de modo que el dictador actuó sobre todo como jefe del
ejército por encima de los magistrados regulares. Sin embargo, también se
conocen dictadores que fueron nombrados para llevar a cabo tareas civiles como
la celebración de elecciones o cometidos religiosos. En este caso, el dictador
dimitía una vez cumplida la tarea para la que había sido designado. Dado que el
dictador asumía un poder omnímodo, su mandato no debía superar los seis meses
con el fin de evitar el peligro de que alguien pudiera aspirar a establecer una
tiranía. El recurso a la dictadura fue habitual hasta el final del siglo III,
como se puede apreciar durante la guerra Anibálica,
cuando un dictador fue nombrado en varias ocasiones. A partir de ese momento la
República se olvidó de la dictadura, y ningún otro dictador volvió a ser
nombrado hasta que durante el siglo I fue recuperada, primero por Sila y más
tarde por César, con unos poderes similares pero con
un carácter más autoritario que la dictadura tradicional.
Mientras
algunas magistraturas se mantuvieron inalterables durante toda la República
imperial, otras experimentaron cambios en el número de magistrados y en sus
funciones. Los censores fueron siempre dos, y su principal función fue la
realización del censo de los ciudadanos romanos, lo cual implicaba la inclusión
de éstos en las clases censitarias según su riqueza, así como en las centurias
y en las tribus, determinando de este modo la composición de las unidades de
voto en las asambleas populares. Los censores se encargaban asimismo de la
confección de la lista de senadores (lectiosenatus). En ella incluían a los nuevos senadores que
habían de sustituir a los fallecidos en los últimos años, pero también podían
expulsar del senado a los miembros que hubieran sido condenados en juicio o que
hubiera actuado de manera deshonrosa (nota
censoria). Debido al prestigio del que gozaba la magistratura, los censores
ejercieron asimismo el papel de guardianes de la moral. Asimismo
adjudicaban obras públicas y contratos públicos, aunque otros magistrados
también podían hacerlo si no había censores en activo en ese momento. El
período durante el cual la censura estaba en vigor culminaba con una
purificación ritual de toda la comunidad (lustrum).Si
bien la censura siguió existiendo hasta el final de la República, durante el
siglo I su elección no siempre tuvo lugar cada cinco años como era habitual
debido a los problemas causados por las sucesivas guerras civiles y conflictos
internos.
También el
consulado mantuvo invariable el número de dos cónsules, así como el carácter de
magistratura suprema de la República. Hasta el siglo I los cónsules asumieron
fundamentalmente el papel de imperatores
como comandantes en jefe del ejército romano. En consecuencia, los dos pasaban
la mayor parte del año consular fuera de Roma combatiendo en diferentes
escenarios bélicos, primero en Italia y luego en el Mediterráneo. No obstante,
los cónsules desempeñaron asimismo diversas funciones civiles: actuaron como
representantes de la comunidad en sus relaciones con los dioses, presidiendo
los sacrificios de expiación de los prodigios que hubieran sido reconocidos
como tales por el senado, así como los juegos dedicados a diversas divinidades
cuando estaban presentes en Roma y el Festival Latino (FeriaeLatinae) que cada año tenía
lugar en los montes Albanos; fueron los jefes de la diplomacia romana, y como
tales estuvieron encargados de introducir en el senado a los embajadores
extranjeros y comunicarles las decisiones tomadas; promovieron leyes, aunque en
escaso número, sobre todo por su prolongada ausencia de la ciudad; dirigieron
la construcción de obras públicas tales como templos en Roma o vías en Italia;
presidieron las elecciones; etc.
Durante el
siglo I la situación cambió. Los cónsules mantuvieron su imperium, pero sólo una parte de
ellos asumió el mando de sus legiones durante su año consular. Los que lo hicieron,
abandonaron Roma muy al final del año, lo que quiere decir que los cónsules
permanecieron en la ciudad, bien durante todo el período de su mandato, bien la
mayor parte de él. Consecuentemente, los cónsules dejaron de tener en la
práctica un papel militar importante, al tiempo que se enfatizó el carácter
civil de la magistratura. Durante el siglo I los cónsules dejaron de ser
generales para convertirse ante todo en líderes políticos con gran visibilidad
en Roma, tanto en los debates en el senado como ante el pueblo.
La pretura
es un buen ejemplo de adaptación institucional a las cambiantes circunstancias
históricas. El pretor urbano fue creado en 366 con el fin de descargar a los
cónsules de algunas de sus tareas y, sobre todo, sustituirlos como magistrados
supremos en Roma durante su ausencia de la ciudad. Hacia el final de la I
guerra Púnica (c.247) fue añadido un segundo pretor (praetorperegrinus), y a partir de
ese momento la pretura desarrolló dos tipos de funciones fundamentalmente, la
judicial en Roma y la militar en las provincias del Imperio. La función
judicial se hizo más visible en el siglo I. El dictador Sila aumentó en el año
81 el número de tribunales permanentes (quaestionesperpetuae) especializados en delitos
determinados, y puso al frente de cada uno de ellos a un pretor, lo que obligó
a duplicar el número de pretores elegidos cada año. Al igual que sucedió con
los cónsules, también los pretores perdieron en el siglo I su carácter militar
para acentuar su función civil durante su año de mandato.
Por otra
parte, a medida que más territorios mediterráneos fueron anexionados fue
aumentando el número de pretores. En 227 fueron creados dos nuevos, encargados
del gobierno de las provincias de Sicilia y Córcega-Cerdeña respectivamente. En
197 fueron añadidos otros dos pretores para hacerse cargo de las nuevas
provincias de Hispania Citerior e Hispania Ulterior. De este modo, durante la
fase de expansión romana por el Mediterráneo, la conquista y el control de los
territorios incorporados al Imperio estuvieron a cargo de las dos magistraturas
dotadas de imperium,
cónsules y pretores. Sin embargo, dado que el Imperio acabó por extenderse a
ambas orillas del Mediterráneo de oriente a occidente, en lugar de multiplicar
desmesuradamente el número de pretores o de crear una nueva magistratura para
administrar todas las provincias, el Estado romano encontró la solución en la
prorrogación (prorogatio)
de funciones. Se convirtió así en habitual durante los siglos II y I que muchos
cónsules y pretores continuaran en sus provincias una vez terminado su mandato,
y que lo hicieran en calidad de procónsules o propretores, es decir, actuando
como cónsules o pretores pero sin haber sido elegidos
para ello.
Esa es sólo
una de las ficciones legales institucionales legitimadas por la voluntad
popular que los romanos desarrollaron dentro de su ‘constitución’. Durante el
siglo I fueron concedidos ocasionalmente mandos extraordinarios de varios años
de duración a ciudadanos particulares (privati) que, oficialmente, no desempeñaban ninguna
magistratura. El caso más relevante es el de Pompeyo, que recibió sucesivamente
mandos extraordinarios para combatir contra Sertorio en Hispania en los años
setenta, y contra los piratas en el Mediterráneo y contra Mitrídates en Oriente
en los sesenta. Una vez más se trataba de una solución práctica ante un
problema nuevo. Como cuando en el año 52 el mismo Pompeyo fue nombrado por el
senado cónsul único (consul sine collega)
para enfrentarse a la situación de emergencia provocada en Roma por el
asesinato de Clodio, que había derivado en una importante movilización popular.
Era una manera de entregar temporalmente todo el poder a una sola persona pero sin nombrarle oficialmente dictador. En
realidad, prácticamente toda la carrera política de Pompeyo se puede considerar
una sucesión de ‘fraudes legales’. Así, ya en el año 70 había sido elegido
cónsul por primera vez sin haber ocupado antes ninguna magistratura regular y
sin tener la edad mínima para alcanzar el consulado, lo que contravenía las
normas que regían la carrera política (cursushonorum). Y en el 55 fue nombrado gobernador de ambas
provincias hispanas para varios años, pero nunca fue a Hispania, sino que
desempeñó el mando a distancia a través de legados, prefigurando de esta manera
el modelo de gobierno provincial que Augusto puso en práctica más tarde.
El tribunado
de la plebe perdió a lo largo de la República el inicial carácter
revolucionario que había tenido durante el conflicto entre patricios y plebeyos
para integrarse en la carrera política como un escalón más. Durante el período tardorrepublicano, no obstante, tribunos como los hermanos
Tiberio y Cayo Graco (133 y 123-122), Saturnino en los años finales del siglo
II, Sulpicio Rufo (88) y Clodio (tribuno en el año 58) pretendieron introducir
contra la mayoría senatorial reformas sociales y políticas que buscaban mejorar
determinados aspectos de la vida de la plebe o permitir el acceso a la toma de
decisiones de grupos sociales más amplios. Todos ellos fueron considerados unos
sediciosos y acabaron siendo asesinados. No obstante, deben ser vistos como una
excepción dentro del tribunado de la plebe y no como la norma, puesto que la
mayor parte de tribunos actuaron de acuerdo con la mayoría senatorial, o
simplemente pasaron desapercibidos políticamente (Cic.
Leg. 3.19-24). Con todo, ciertamente su
ejemplo fue considerado un peligro para la estabilidad de la República por
parte de la mayoría senatorial. Por esa razón el dictador Sila intentó
desactivar la institución al privar a los tribunos de algunas de sus funciones,
como la capacidad de iniciativa legislativa, pero sobre todo al prohibirles
aspirar a las magistraturas superiores, lo que convertía al tribunado de la
plebe en una vía muerta en la carrera política. En cualquier caso, esas
limitaciones apenas duraron una década, puesto que los poderes tribunicios (tribunicia potestas) fueron plenamente
restablecidos por Pompeyo durante su primer consulado en el año 70.
Los tribunos
no eran propiamente magistrados y por eso no tenían potestas, pero sí derecho de veto (intercessio) a las decisiones de
todos los magistrados, incluso de las magistraturas superiores. Su función era
asimismo proteger los derechos individuales de los ciudadanos frente a
supuestos abusos de magistrados (iusauxilii). A lo largo de la República los tribunos de la
plebe fueron dinamizadores de la vida política romana, como demuestra el hecho
de que ellos fueron los principales promotores de nuevas leyes.
La edilidad
era una magistratura políticamente menos comprometida que el tribunado, pero al
mismo tiempo tenía visibilidad social, y por ello fue considerada un buen
trampolín para darse a conocer en la sociedad romana. Sus principales tareas
eran el cuidado de la ciudad (cura urbis), incluyendo la preservación de los templos, la
limpieza de las calles, el mantenimiento de acueductos y cloacas, etc.; la
supervisión de los mercados, tanto en lo que respecta al aprovisionamiento
general de Roma como en cuanto a la exactitud de pesos y medidas; y la organización
de los juegos públicos, a los que en ocasiones los ediles contribuían con su
propio dinero con el fin de engrandecerlos y obtener así popularidad.
Por último,
la cuestura era el escalón inicial de la carrera política y su desempeño
suponía tras la dictadura de Sila el acceso al senado de manera automática. La
función original de los cuestores fue la de supervisar las finanzas y la
administración del Estado romano trabajando en estrecha relación con los
cónsules. Esa fue siempre la tarea esencial de los cuestores, en particular de
los cuestores urbanos encargados del erario público (aerarium populi Romani), pero su número fue
aumentando y sus funciones fueron ampliadas a medida que Roma crecía y su
burocracia se hacía más compleja. De este modo anualmente, mientras algunos
cuestores permanecían en la ciudad, otros eran asignados al servicio de un
gobernador provincial en cualquier punto del Mediterráneo. Los cuestores
provinciales no sólo se encargaban de los asuntos económicos (gestión del botín
obtenido, recogida de impuestos, acuñación de moneda en la provincia), sino que
también podían eventualmente sustituir al gobernador en el mando militar a
pesar de no ser una magistratura con imperium, lo que de nuevo muestra la habitual flexibilidad
de las instituciones romanas.
Las asambleas populares
Existían dos
tipos de asambleas populares en Roma, las contiones y los comitia o
comicios. Mientras en los comitia nunca se hacía uso de la palabra y siempre tenía
lugar una votación para decidir la aprobación de una ley, la culpabilidad o
inocencia de un reo o la elección de magistrados, en una contio, por el contrario, siempre
se pronunciaban discursos ante el pueblo y nunca se votaba, puesto que era una
asamblea no decisoria.
Una contio era una
asamblea oficial convocada y presidida por un magistrado o un tribuno de la
plebe. El presidente de la asamblea podía invitar a otras personas a hablar,
tanto particulares como magistrados, pero él fijaba el orden de intervención e
incluso el tiempo concedido a cada orador. Un proyecto de ley debía ser
discutido en contiones
durante un período mínimo de tres días de mercado (trinundinum) antes de ser
sometido a votación en los comicios. Antes de que fueran establecidos los
tribunales permanentes en la segunda mitad del siglo II los juicios tenían
lugar ante el pueblo (iudicia populi), y también en ese caso debían
celebrarse contiones
previas a la votación en las que diversos oradores hablaban a favor y en contra
del acusado. Había asimismo contiones informativas en las que se anunciaba el contenido
de edictos y decretos senatoriales, resultados de batallas libradas por el
ejército romano, etc. En conjunto las contiones eran asambleas celebradas con mucha frecuencia,
pero de ellas las más numerosas eran las que podemos denominar contiones
políticas, en las que un orador defendía sus puntos de vista o atacaba los de
sus adversarios.
Las contiones fueron
por lo tanto un elemento central de la vida política romana cara a la
transmisión de información al pueblo y a la creación de una opinión pública,
fueron un medio de
propaganda política y un instrumento de autorrepresentación
para los hombres públicos. En definitiva, toda la oratoria que en
la ciudad de Roma se desarrollaba ante el pueblo tenía lugar en contiones, que
eran por consiguiente el centro del debate político ante el pueblo. El lugar desde el que habitualmente
hablaban los oradores al pueblo era la tribuna (Rostra) situada entre el Comicio y el Foro, pero no era infrecuente utilizar los
podios de algunos templos como plataforma desde la que pronunciar discursos,
como el templo de Castor en el Foro o el de Júpiter en el Capitolio.
También los comitia debían
ser convocados por un magistrado. Tenían funciones electorales, legislativas y
judiciales. La mayor parte de las leyes eran votadas en la asamblea de las
tribus, aunque los comicios centuriados también tenían esa prerrogativa, y por
ejemplo eran las centurias las que decidían con su voto la declaración de
guerra a un Estado extranjero. Los magistrados superiores, censores, cónsules y
pretores, eran elegidos en los comicios centuriados, mientras que la asamblea
de las tribus elegía a los inferiores, ediles y cuestores, y sólo la asamblea
plebeya por tribus elegía a los tribunos de la plebe. Como se ha señalado,
hasta la implantación de los tribunales permanentes el pueblo decidía el
veredicto de los juicios con su voto, en los comicios centuriados para delitos
graves que podían llegar a suponer la pena de muerte (por lo general conmutada
por el exilio de Roma), en la asamblea tribal para delitos menores que sólo
implicaban penas pecuniarias. Puesto que los comicios centuriados fueron
concebidos en origen como la asamblea del pueblo romano en armas, su reunión
debía tener lugar en el Campo de Marte fuera de los límites sagrados de la
ciudad (pomerium).
La asamblea tribal, en cambio, se reunía en origen en el centro de Roma, bien
en la zona del Foro-Comicio, bien en el área
Capitolina. Cada ciudadano varón emitía su voto dentro de la tribu o centuria a
la que pertenecía de acuerdo con el censo, y el sufragio que se contabilizaba
finalmente era el de cada unidad de voto hasta alcanzar la mayoría absoluta.
El senado
Compuesto
por las familias más ricas de Roma, el senado fue siempre una cámara
aristocrática a la que pertenecían los exmagistrados de la República. Esa
homogeneidad social y el hecho de que sus miembros lo fueran de manera
continuada durante muchos años eran factores que dotaban de estabilidad a la
política romana, lo que convirtió al senado en el elemento central en torno al
cual pivotaba la res publica romana.
El senado se reunía habitualmente en la Curia situada en el extremo
noroccidental del Foro, al norte del área del Comicio,
aunque en ocasiones lo hacía también en templos, como por ejemplo el de Júpiter
Capitolino el primer día del año consular, el de Concordia, el de Fides, el de Belona, etc. En
época republicana estuvo compuesto por trescientos senadores hasta que en el
siglo I Sila lo amplió a un máximo de seiscientos y más tarde César a
novecientos. Uno y otro dictador introdujeron en el senado a muchas personas afines
a ellos políticamente con el objetivo de asegurarse el apoyo de la cámara.
Buena parte de esos nuevos senadores accedieron a la Curia sin haber sido
magistrados como era la norma, y muchos ni siquiera llegaron a ocupar una
magistratura después de convertirse en senadores.
Mediante la
emisión por escrito de sus recomendaciones como si fueran decretos (senatus consulta) y utilizando a los
magistrados como brazo ejecutor de sus decisiones, el senado dirigió la
política interna general. En ella hay que incluir la política religiosa, tanto
en lo que se refiere a la construcción de templos como a la aceptación de
nuevas divinidades en el panteón romano. Asimismo, el senado dirigió la
diplomacia y la política exterior, siendo por lo tanto los senadores los principales
impulsores de la política expansionista en Italia y en el Mediterráneo. Ellos
decidían cada año a qué magistrado era adjudicada una provincia, si ese
magistrado debía ser un cónsul, un pretor o un promagistrado,
y el número de soldados que podía llevar consigo. El senado también controlaba
la economía romana y el uso que se hacía de los fondos públicos. Y no hay que
olvidar que los senadores eran desde la segunda mitad del siglo II los jurados
en los tribunales permanentes, y que los sacerdotes de la religión cívica
romana eran asimismo senadores. En definitiva, el senado fue el principal
órgano rector de la República romana.
La Res Publica Romana y
la Democracia
Cuando
escribió sus Historias en el siglo
II, Polibio argumentó que Roma tenía la mejor constitución posible por haber
logrado una mezcla perfecta de los tres modelos de organización de un Estado:
aristocracia, democracia y monarquía: “Así pues, estos tres tipos de gobierno
que he mencionado dominaban la constitución y los tres estaban ordenados, se
administraban y repartían tan equitativamente, con tanto acierto, que nunca
nadie, ni siquiera los romanos, hubieran podido afirmar con certeza si el
régimen era aristocrático, democrático o monárquico. Esto es algo lógico,
puesto que si nos detuviéramos en el poder de los cónsules nos parecería una
constitución monárquica, si atendiéramos al del senado parecería aristocrática,
y si nos fijáramos en el poder del pueblo, nos daría la impresión de
encontrarnos sin duda ante una democracia” (Pol. 6.11.11-12).
En las tres
últimas décadas se ha desarrollado entre los historiadores que investigan y
trabajan sobre la República romana un vivo y enriquecedor debate sobre el
carácter del régimen republicano romano: ¿era una democracia o una
aristocracia, o realmente una mezcla armoniosa de sistemas políticos como
preconizaba Polibio? Algunos rasgos propios de una democracia son evidentes,
puesto que los ciudadanos votaban en los comicios, durante siglos mediante un
sufragio oral que podía poner en peligro su total libertad de decisión, a
partir de la segunda mitad del siglo II con el voto escrito y secreto que hacía
esa libertad más factible. Como hemos visto, de la voluntad popular dependía la
elección de los magistrados anuales y la aprobación de nuevas leyes, si bien
ciertamente sólo los magistrados tenían capacidad de iniciativa legislativa.
Las
limitaciones a ese sistema democrático también son conspicuas. Roma fue
creciendo desde la pequeña ciudad latina que fue en origen hasta convertirse en
la gran potencia dominadora de todo el Mediterráneo. Sus miles de ciudadanos
iniciales pasaron a ser cientos de miles y luego millones esparcidos por Italia
y por el Mediterráneo. En teoría, vivieran donde vivieran todos tenían el mismo
derecho a participar en la toma de decisiones de la comunidad. En la práctica,
sin embargo, sólo aquellos que habitaban en la misma Roma o en territorios muy
próximos tomaban parte en las asambleas y ejercían el derecho al voto, puesto
que es impensable que ciudadanos que vivían a miles de kilómetros de distancia
se desplazaran expresamente para hacerlo. Por otra parte, el sistema de
votación concedía un peso muy desigual a los sufragios en la asamblea
centuriada, en la que el voto de los ciudadanos más ricos tenía un valor
decisivo muy por encima de los más pobres (Cic. rep. 2.39; Liv.
1.43.10). El voto de la asamblea tribal parece sin embargo haber sido más
igualitario.
Un rasgo
definitorio de la democracia ateniense fueron los estímulos establecidos para
incentivar la participación de la ciudadanía en la vida pública. El principal
fue el misthós,
una retribución pagada por el Estado a aquellos ciudadanos que ejercían una
función pública. Algo similar, ni existió en Roma ni llegó nunca nadie a
plantear su existencia: era sencillamente impensable dentro del sistema
republicano romano. La consecuencia fue que todos los cargos públicos, y por
consiguiente por supuesto el senado, estuvieron siempre monopolizados por la
clase dirigente, la denominada nobilitas, y que los nombres de las mismas familias se
repitieron durante décadas e incluso siglos al frente del Estado romano.
Se puede
aducir con razón que la contioera un elemento fundamental en la
política romana de época republicana, que ciertamente no puede entenderse sin
la figura de un orador dirigiéndose al pueblo, por lo tanto
intentando persuadirle, lo cual implica que se concedía importancia a la
opinión popular. La contio era el punto de contacto entre senado y
pueblo a través de la palabra de los magistrados, y era la única institución en
la que legalmente era posible el debate público entre diferentes posiciones
políticas, y ese debate tenía lugar ante el pueblo. Sin embargo, con ser todo
esto cierto, es preciso asimismo tener en cuenta las importantes limitaciones
que existían en el uso de la palabra y, en definitiva, en el desarrollo de ese
debate. En la práctica, los datos proporcionados por las fuentes antiguas
permiten concluir que, con muy escasas excepciones, los oradores que hablaron
ante el pueblo a lo largo de la República romana fueron todos miembros de la
elite, la mayoría magistrados en activo, el resto exmagistrados. Esto quiere
decir que casi la totalidad de los oradores romanos en contiones eran senadores. En
definitiva, en la Roma republicana el uso de la palabra ante el pueblo no fue
nunca un derecho de la ciudadanía, sino un privilegio de la elite.
No es fácil definir en pocas palabras un sistema político que duró cinco siglos durante los cuales se produjeron enormes cambios en el interior de Roma y en su relación con el mundo exterior, hasta el punto de que se puede hablar de la existencia sucesiva de diferentes repúblicas romanas. Con todo, se puede afirmar que en la práctica política la República romana fue esencialmente un régimen aristocrático con tendencias oligárquicas, aunque con una limitada pero no despreciable participación popular en la toma de decisiones. En cualquier caso, frente a quienes en respuesta a las tesis de Millar han defendido la existencia de un ‘consenso’ básico en el conjunto de la ciudadanía romana, de modo que las asambleas, las procesiones, etc., eran poco más que actos ritualizados sin contenido político, algunos investigadores han apuntado acertadamente, en una especie de tercera vía, que debe tenerse en cuenta la existencia de conflictos sociales e ideológicos, no sólo entre la aristocracia y la plebe, sino también en el seno de la elite romana, de modo que al pueblo debería de concedérsele un cierto protagonismo en la lucha política.
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Recibido: 5 de abril de 2019
Aceptado: 12 de junio de 2019
Versión Final: 13 de agosto de 2019